作者：孟迅

引言

　　
　　2023年11月3日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部印发的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》国办函〔2023〕115号（以下简称《指导意见》），从准确把握新机制的总体要求、规范推进建设实施、切实加强运营监管、加大政策保障力度四个方面，对政府和社会资本合作新机制提出了具体要求。《指导意见》系统、全面地提出了未来政府和社会资本合作的新机制和新规则，其中，聚焦使用者付费项目、优先选择民营企业参与、全部采用特许经营模式是与以往政府和社会资本合作相关政策最大的不同点。

　　2023年11月16日，财政部发布《财政部关于废止政府和社会资本合作（PPP）有关文件的通知》（财金[2023]98号），废止十一个PPP有关文件。

　　2023年12月17日至18日在北京召开的全国发展和改革工作会议强调：进一步用好各类资金加强项目建设，更好发挥有效投资关键作用，推动政府和社会资本合作新机制实施。

　　规范实施政府和社会资本合作新机制，旨在畅通民间资本参与基础设施投资的渠道，拓宽民间投资空间；充分发挥市场机制作用，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平；遏制新增地方政府隐性债务，确保规范发展、阳光运行，促进经济社会高质量发展。

一、《指导意见》的定位及溯及力

　　2014年以来，政府和社会资本合作（PPP）的实施一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。2023年2月以来，财政部、国家发展改革委分别布置各地暂停政府和社会资本合作（PPP）推进工作，抓紧开展清理核查和项目整改。6月，国务院领导同志组织召开专题会议，明确了工作思路和工作分工。《指导意见》是按照国务院确定的工作分工，由国家发展改革委牵头制订，会同财政部联合上报国务院同意后印发实施的，是规范2023年2月份今后政府和社会资本合作工作的纲领性文件。

　　《指导意见》明确，“2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）”。故，应以2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查启动时间点为界限：2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前已完成招标采购程序的项目为存量项目；2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照《指导意见》规定的新机制执行。完成招标采购程序应当以实施机构和特许经营者（或社会资本方）签署正式合作协议或特许经营协议为准。

二、聚焦使用者付费的理解

（一）明确收费渠道和方式

　　《指导意见》明确，要聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式。明确收费渠道和方式，是确保实现“使用者付费”的根本保障，必须在特许经营方案、特许经营协议中予以体现。

　　明确收费渠道和方式，大致可以分为两种做法：一是在国家相关制度法规、政策文件中有统一规定，例如高速公路依据《收费公路管理条例》收费；二是针对特定项目，在特许经营协议中依法依规明确收费渠道和方式。

（二）不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任

　　这是规范实施PPP新机制的核心要点之一。

　　第一，何谓“额外”。如果采取PPP模式和不采取PPP模式相比，新增了地方财政未来支出责任，即“额外”；如果不论是否采取PPP模式都存在相同的地方财政未来支出责任，则不属于“额外”。

　　第二，何谓“未来”。 政府在项目建设期依法依规给予的投资支持属于当期发生的政府支出责任，符合《指导意见》精神，但这种支持不能持续到项目运营期。

　　第三，何谓“责任”。责任指存在发生的可能性，并不意味一定会产生未来的实际支出。例如车流量、水处理量设置保底安排等，这种带有承诺形式的“或有”支出就是一种责任，是不符合要求的。

（三）在项目建设期可以对使用者付费项目给予政府投资支持

　　在项目建设阶段给予政府投资支持，可以提高特许经营者的投资回报，增加项目吸引力，与此同时，政府投资在建设期一次性支出，不会新增未来地方财政支出责任。

　　具体来说，国家发展改革委管理的中央预算内投资、近期国家发展改革委会同有关方面正在推动的增发国债资金、地方预算内投资，以及一般公共预算、政府性基金预算、地方政府专项债券中用于投资建设的资金，均属于《指导意见》明确的“政府投资”。

　　关于政府投资支持的额度或比例，不属于《指导意见》规范的范围，应由各地根据相关政策要求依法依规、一视同仁予以安排。

　　政府投资支持也可以通过采用资本金注入方式只持股不分红或少分红。当然，若政府方实施机构本身依法依规不宜作为政府资本金的股权所有人的除外。

　　根据《政府投资条例》，政府投资资金使用主要包括四种方式，分别为直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息。其中，政府采取直接投资方式、资本金注入方式安排投资的项目为政府投资项目，需履行政府投资项目的审批程序。投资补助和贷款贴息，实质上是政府对项目的无偿支持，这类项目为政府资金予以支持的企业投资项目，履行核准或备案程序，无需履行审批程序。

（四）政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本

　　《指导意见》明确指出，除在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，以及政府付费按规定补贴运营外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。我们认为对此应做以下理解：

　　第一，对特许经营项目在运营阶段的政府补贴不能额外新增地方财政未来支出责任。

　　第二，补贴运营仍应遵循一视同仁的原则。政府对特许经营项目的补贴应是行业通行的补贴，不可以是仅针对单个项目单独给予的补贴。相反，某个行业或某类项目有统一的政府补贴，这类项目采取特许经营模式后，仍应正常享有补贴，不能因采用特许经营模式而无法享有行业统一的政府补贴。

三、如何理解政府和社会资本合作（PPP）与特许经营的关系

　　此前，很多从业人员未准确分辨PPP、特许经营、BOT等概念的界线，甚至将这些概念相互交叉、并列、混用，由此造成了不少认知上和实践中的混乱。《指导意见》正本清源地指出，未来政府和社会资本合作（PPP）将全部采取特许经营模式，包括BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具体实施方式。PPP（Public-PrivatePartnership）直译为公私合作伙伴关系，是基础设施投融资的一种具体操作方式，是倡导公共部门和私人机构以合作伙伴的关系提供公共产品和公共服务的一种实践理念。从国际经验上看，PPP包括两种主要模式：一是以法国为代表的基于使用者付费的特许经营模式，二是以英国为代表的基于政府付费的私人融资计划（PFI）模式；BOT及其各种衍生形式（TOT、ROT、BOOT、DBFOT）则为PPP的具体实施方式。

　　除商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等外，基础设施和公用事业领域特许经营项目均属于政府和社会资本合作（PPP）范畴，均应受到《指导意见》规范，不存在不受《指导意见》所约束和规范的基础设施和公用事业领域特许经营项目。

　　当然，基础设施和公用事业项目的投融资模式很多，PPP只是其中之一，并不是除了政府直接投资项目外，都必须通过政府和社会资本合作进行。从国内实践看，在没有大规模推广PPP模式前，大量的基础设施项目都是由地方政府直接授权地方本级国有企业投资建设，未来地方政府仍然可以通过这种方式推动当地基础设施项目建设。需要说明的是，是否能由地方政府直接授权本级国有企业投资建设要依法依规予以确定。地方政府可以依据《政府投资条例》或《企业投资项目核准和备案管理条例》，在审批或核准项目时，将符合条件的地方本级国有企业明确为特定项目的项目法人。另外，《收费公路管理条例》规定，“经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者”，故经营性公路建设项目不宜由地方政府直接确定项目法人，应通过招标投标方式选择投资者。

四、可采用政府和社会资本合作方式项目的理解

　　特许经营项目应是提供公共产品或公共服务的基础设施或公用事业项目，项目应有经营收益，具备使用者付费的条件。哪些项目能够采取特许经营，应根据项目实际情况，制定特许经营方案，经充分论证比选后，决定是否采取特许经营模式。但不应无法律法规依据擅自增设行政许可事项并以此为由向特许经营者收费，增加公共产品或者公共服务成本；也不应将市场化程度很高的纯商业类项目或产业类项目，或将没有任何收益的纯公益性项目，通过各种方式包装成特许经营项目，收取特许经营费。

　　《指导意见》列出的重点领域和《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下称《清单》）采取的是不完全列举形式，所列领域以外的有经营性收益的项目如确有必要采取特许经营模式，也可以纳入PPP范围，但若为新建（含改扩建）项目，也要参照清单精神，根据市场化程度和公共属性强弱情况，积极鼓励民营企业参与。反之，重点领域和《清单》中的项目并非必须采取特许经营模式，也可以采用其他方式进行投资建设。

五、优先选择民营企业参与的理解

（一）如何界定民营企业

　　我国法律并未对“民营企业”进行明确定义，但可以通过排除法进行认定，即除国有独资企业、国有控股企业和外商投资企业外的其他企业均可考虑认定为民营企业。需要特别说明的是，国有控股上市公司若仅凭其存在上市公司流通股部分也仍不宜认定为民营企业。

　　《指导意见》规定外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照民营企业适用清单内容。

　　首先，外商投资企业需符合外商投资管理有关要求（如《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》等）的前提下，可参照民营企业适用清单内容。

　　其次，《外商投资法》对于“外商投资企业”已经做出明确规定，即“外商投资企业是指全部或者部分由外国投资者投资，依照中国法律在中国境内经登记注册设立的主体”。根据《外商投资法实施条例》，香港、澳门投资者在内地投资，参照《外商投资法》和《外商投资法实施条例》执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。根据《外商投资法》，国有控股企业在境外设立的公司在中国境内进行的投资活动，可以认定为外商投资。

（二）关于“35%”能否穿透计算的问题

　　《清单》中“民营企业股权占比原则上不低于35%”的特许经营项目，原则上应由民营企业参股不低于35%。《清单》对第二类项目的规定是针对民营企业持有项目公司股权的比例，不应穿透计算国有控股企业中的民间资本参股比例。

　　另外，需要特别说明的是，《清单》中提到的股权比例是指项目公司中的股权比例，而非在投标联合体中的股权比例。

（三）《清单》中未明确列出的行业领域问题

　　我们认为，无论是否属于《清单》中明确列出的行业领域，对于可能采取特许经营模式的项目而言，应首先论证项目采取特许经营模式的必要性和可行性。对于无需采取特许经营模式的项目，地方政府可以直接授权地方本级国有企业投资建设。对于采取特许经营模式的项目，属于《清单》中明确列出的行业领域项目，应按《清单》执行；未在《清单》中明确列出的，按照《指导意见》精神，也应积极鼓励民营企业参与。

　　另外，我们认为，针对公共停车场、园区基础设施等项目，若经论证该项目需要采取特许经营模式的，且属于盘活存量资产项目的，根据《指导意见》“鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环”的规定，中央企业也可以控股形式参与。

六、新机制的管理职责与分工

　　《指导意见》对政府和社会资本合作新机制的管理责任分工作了明确划分。从中央和地方的职责划分看，国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导；地方各级人民政府要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。从地方政府内部的职责划分看，地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构，负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作；地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用，严格把关项目特许经营方案等有关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。从财政部门的职责看，各级财政部门要严格执行预算管理制度，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度，严肃财经纪律。

七、特许经营项目实施流程

　　《指导意见》对特许经营项目实施流程作了明确规定。一是地方各级人民政府依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构。二是项目实施机构参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案。三是有关方面比照政府投资项目审批权限和要求，履行特许经营方案审核手续。四是通过公开招标等公开竞争方式选择特许经营者。五是规范签订特许经营协议。六是严格履行项目审批、核准或备案手续。七是做好项目建设实施管理。特许经营方案重点研究项目建设的必要性和可行性、项目采取特许经营模式的必要性和可行性，属于政府内部决策程序。项目审批、核准或备案是有关部门依据《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》对投资项目开展的法定投资管理手续。

（一）特许经营方案的审核主体

　　《指导意见》提出特许经营方案“比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续”。根据“比照政府投资项目审批权限和要求”，负责政府投资项目可行性研究报告审批的部门即为特许经营方案审核部门。若行业主管部门并非项目的实施机构，在审核时建议征求有关行业主管部门意见。

　　需要特别指出的是，履行审核手续的“有关方面”并非特指发展改革部门。《政府投资条例》对政府投资项目的审批权限作了明确规定，相关项目应“按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批”。实践中，各地的政府投资项目审批权限由各地自行规定、不尽相同，《指导意见》不改变各地既定的政府投资项目审批权限。因此，特许经营项目实施方案审核部门应由各地比照当地政府投资项目审批权限自行确定。

（二）特许经营方案审核与可行性研究报告审批的关联与区别

　　《指导意见》明确，“项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案”，这是指特许经营方案中关于项目自身建设可行性核心内容的论证应基本达到可行性研究报告的深度，是为了决策更加精准科学合理，并非指特许经营方案可以替代可行性研究报告。特许经营方案审核是政府内部决策程序，可行性研究报告审批是按照《政府投资条例》执行的投资管理手续，二者定位不同，不能混淆或合并。需要说明的是，如果该政府和社会资本合作项目不是政府投资项目，在履行投资管理手续时仅需按照企业投资项目履行核准或备案手续，不需要编制可行性研究报告。

（三）特许经营者与其成立的项目公司的关系

　　《指导意见》规定“项目实施机构与特许经营者应在法律地位平等、权利义务对等的基础上签订特许经营协议。需成立项目公司的，项目实施机构应当与特许经营者签订协议，约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议”。与项目实施机构签署特许经营协议的协议签署方，并不一定是特许经营者。

八、切实加强运营监管

（一）定期项目运营评价与之前的绩效评价的区别

　　特许经营项目中的运营评价主要基于特许经营协议的约定，对项目的实际建设运营情况进行分析，评价项目是否满足特许经营协议要求，是否按要求提供公共产品和公共服务。绩效评价是指对财政支出的绩效评价，如项目使用了财政资金，则应“按照有关规定开展绩效评价”，绩效评价为运营评价的一部分。如项目未使用财政资金，则可以不开展绩效评价。从概念范畴来看，运营评价内涵更丰富，范围更广，角度及侧重与绩效评价存在差异。

（二）特许经营期限终止后的特许经营者选择问题

　　特许经营期限届满，拟继续采取特许经营模式的，不能直接指定原特许经营者。如特许经营期限届满，拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新编制并审核特许经营方案，选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。

　　特许经营期限内，拟提前终止特许经营协议或更换特许经营者的，不能直接指定新的特许经营者。如该项目仍需采取特许经营模式，应按照《指导意见》明确的特许经营项目实施流程重新选择特许经营者。

　　同时，《指导意见》明确“特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者”。但，如果此前签订的特许经营协议已对改扩建工作实施主体作了明确约定，无需重新选择特许经营者，可按照协议约定执行。但特许经营方案审核、特许经营协议签订、投资管理程序履行等仍应严格按照《指导意见》明确的工作要求执行。